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突发事件应对之法律思考(罗猛) 
发布时间:【 2011-1-12 10:22:23 】      点击率:【 2454 】
 

  (bwin工程大学人文社科学院,黑龙江bwin150001)

  摘要:《突发事件应对法》是我国的统一行政应急管理法,各级豉府为应对各种突发事件,应突出法律制度的建设,积极研究制定应对突发事件的相关规定,构建包括人才储备、知识储备和物资储备在内的危机储备制度,进一步完善各种应急预案,防惠于未然。

  关键词:突发事件;危机储备;应急预案

  突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据国务院有关部门的统计,2005年我国共发生各类突发事件540万起,造成约20万人死亡,直接经济损失约3253亿元。这些沉重的数字不能不引起人们的深思,而近年来发生的诸如非典、禽流感以及松花江水污染事件等各类造成重大人员财产损失的自然灾害和公共安全事件更显得建立新型的现代防灾体系迫在眉睫。为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序,《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》),已于2007年8月30日经第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过于2007年11月。1日起施行。《突发事件应对法》是我国的行政应急管理法,该法施行后,处理突发事件必须依法进行包括突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与求援、事后恢复与重建等应对活动,均应适用该法。

  一、各级政府应积极研究制定应对突发事件的相关规定

  (一)结合管辖区域具体情况确定发生突发事件的主要领域

  《突发事件应对法》所应对的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。自然灾害:如水旱灾、台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害,地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,森林火灾和重大生物灾害等事故灾难如民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故,工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故,造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故,核辐射事故,重大环境污染和生态破坏事故等。公共卫生事件:如突然发生,造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒重大动物 疫情,以及其他严重影响公众健康的事件。社会安全事件:如重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件。留各级政府在研究制定应对突发事件相关规定时,应结合管辖区域具体,隋况,确定发生突发事件的主要领域,有针对洼地制定相关规定。

  (二)明确应对突发事件的原则

  l、预防为主原则

  预防为主原则是预防为主、预防与应急相结合原则的简称,其含义是指采取各种措施预先防范,避免突发事件的发生,而对已经发生的突发事件应积极采取应急措施。

  第一,《突发事件应对法》第五条规定,“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,减少重大突发事件的发生,极大限度地减轻重大突发事件的影响。”

  第二,《突发事件应对法》第六条规定,“国家建立有效的社会动员机制,增强全民的公共安全和防范风险的意识,提高全社会的避险救助能力。”

  第三,《突发事件应对法》第七条规定,“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应当处置工作。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的,从其规定;地方人民政府应当积极配合提供必要的支持。”

  2、比例原则

  比例原则的基本含义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益。广义的比例原则包括三原则:必要性原则、适当性原则和狭义比例原则。必要性原则是指行政机关拟实施行政行为,特别是实施对行政相对人 权 益不利的行政行为时,只有认定该行为对于达到应行政目标是必要的才能实施。适当性原则是指行政机关实施行政行为,必须先进行利益衡量,只有通过利益衡量,确认实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益才能实施。比例原则是指行政机关实施行政行为,必须在多种方案中选择,择其成本最小的、收益较大的、对相对人 权 益损害较小的方案实施。@

  《突发事件应对法》第十一条规定,“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于较大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施,该规定既体现了比例原则的精神,也突出了对人 权的尊重.

  3、行政公开原则

  行政公开原则是指行政主体在实施行政行为的过程中,除法律规定的情形外,必须将该行政行为公开于行政相对人及社会有关方面,让其知晓和了解,以利于实现其了解权(知情权)、监督权和其他合法权利。行政公开原则主要体现在法律公开、资料公开、行政过程公开、行政决定公开等方面。2007年4月5日为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,国务院制定了《政府信息公开条例》,该条例自2008年5月1日开始施行。信息的发布和透明是处理突发事件的关键,现代行政法治崇尚透明行政,强调约束公权,正所谓:阳光是防腐剂,灯光是警察。在松花江污染事件中,bwin市政府被公众媒体所诟病的就是因为怕群众“恐慌”而未能及时准确地公布停水的真正原因,相反采取了隐瞒真相的做法,却真的引起部分群众的恐慌。④因此,在研究制定应对突发事件相关规定,应当强调行政公开原则,尤其是各种信息的公布必须及时、透明。正如《突发事件应对法》第十条规定,“有关人民政府及部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布。

  二、构建危机储备制度防患于未然

  危机储备,包括多个方面,最关键的是人才储备、知识储备和物资储备。

  (一)人才储备制度

  2004年的时候,浙江省就提出将健全应急工作科学决策机制,建立专家咨询制度,成立浙江省应急专家组,由各方面的专业技术专家,特别是危机管理领域的专家为全省应急工作体系和应急机制建设提供决策咨询,参与应急处置的相关工作,同时要建立应急处置工作信息管理系统,为全省应急处置工作提供决策咨询服务和技术支持。固中国行政管理学会秘书长张学栋童认为,针对我国应急管理现状,当务之急是做好公共部门五类应“遵急管理人才的培养:信息型人才、操作型人才、监督型人才、执行型人才、决策型人才。应对突发事件即是长期的工作,又是随时 可能发生必须及时处置的工作,因此,建立专家库和培养人才是突发事件人才储备制度的重要部分。

  (二)知识储备制度

  日本政府的一些做法值得我们借鉴。日本历来重视对国民的危机意识和防灾意识的教育,日本中央政府一般每年花费在防灾方面的经费为3兆到4兆日元。大力度的经费投入促进了日本防灾科普工作的发展。由于政府的防灾科普工作做得非常好,民众对于灾害来临时可能会出现的情况、逃生的要领、急救的知识等都非常清楚,遇到灾害时就不会手忙脚乱,具备了自救和互救的本领。@各级政府应加大危机知识储备的投入,对公众进行危机教育,提高其在应对突发事件的能力。例如,危机意识是危机预警和防控的基础,通过媒体宣传和演习训练可以培养公众的危机意识。同时,建立有效的信息传输和处理系统,完善公共信息和信息披露制度,特别是对那些涉及重大公益的灾难性信息,就更应该及时准确地提供给公众,在出现危机征兆时通过事态情况发布和舆论宣传引导社会,以提高公众对危机的心理承受能力和自救能力,增强战胜危机的信心和决心。

  (三)物资储备制度

  物资与装备的精良和充裕直接关系到防危减灾工作的顺利完成,加大储备力度、增强应急物资保障是危机管理程序中的重要环节。建立公共危机应急机制,要高度重视应急保障机制,按照危机的不同领域和不同的性质特点,囤积应急处置以及平时演练所需的各种物资、器材和装备,并建立起各种物资储备能够及时到位的运输保障机制。同时,各级政府要对应急物资的购买、储备和更新作出合理的安排,对其产品质量进行严格监督,严防假冒伪劣产品用于危机处置,并强化对于自发资源(主要指捐款捐物等)的整合。

  三、进一步完善相关预案积极应对突发事件

  第一,应急预案必须依法制定。《突发事件应对法》第十七条规定,“国家建立健全突发事件应急预案体系。国务院制定国家突发事件总体应急预案,组织制定国家突发事件专项应急预案;国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案,制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况决定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化,适时修订应急预案。应急预案的制定、修定程序由国务院规定。”

  在《突发事件应对法》施行后,各级政府原有的应急预案需进一步完善,还要制定新的应急预案,这些应急预案既要符合法律规定,同时也要符合法律的原则精神。

  第二,应急预案应当分级。事分轻重缓急,在众多应急预案中可以区分不同层次,如按照发生可能性等因素,将针对发生可能性特别大的突发事件而制定的应急预案确定为特别重要级,将针对发生可能性大的突发事件而制定的应急预案确定为重要级,将针对发生可能性较大的突发事件而制定的应急预案确定为较重要级,将针对有一定可能性发生的突发事件而制定的应急预案确定为必要级。

  第三,应急预案应当与演习训练相结合。演习训练的目的是验证危机管理预案的执行状况、实施条件、预案的优势和弱点以及危机管理机构的成员在压力下的表现;让危机管理机构的成员经历真正的危机和压力,以提高危机管理机构处理突发公共危机的能力。训练是危机管理中最重要的一步。许多组织往往轻视训练,他们认为只要有个预案就可以,训练会浪费组织资源,但这是错误的。规划严密、切合实际的危机管理将会有效地发挥保护生命、财产和其他资源的不可替代的作用,而一个组织的快速反应取决于它的准备程度,这是社会为了应对突如其来的危机所必须付出的成本。⑧对于属于特别重要级的应急预案必须采取演习训练。

  注释:

  ①新京报:《树立法治权威应对突发事件》】nttp://www.si.na.corn.cn 2006年06月26日。

  ②薛澜,钟开斌:《突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础》。中国行政管理》2005年第2期,第103页。

  ③参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》(第二版),北京大学出版社、高等教育出版社2005年1月第2版,第71页。 ‘

  ④参见戚建刚,杨小敏:《“松花江水污染”事件凸显我国环境应急机制的六大弊端》,《法学》2006年第l期,’第28页。

  ⑤(9新华网:《浙江将建立专家咨询制度应对突发性公共事件》,http://www.sina.corn.cn 2004.年10月31日。

  ⑥刘艳:《试析日本危机管理机制及其对中国的启示》,《中国人民公安大学学报》2004年第l期,第125页。

  ⑦参见温志强:《危机储备:突发事件的政府管理应重心前移》,《中国青年政治学院学报》2006年第4期,第58页。

  ⑧温志强:《危机储备:突发事件的政府管理应重心前移》,《中国青年政治学院学报》2006年第4期,第58页。

  黑龙江省普通高校人文社会科学重点研究基地基金资助。

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